Государственно-частное партнерство в России

Игнатюк Наталья Александровна
Ведущий научный сотрудник Отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Кандидат юридических наук. Специалист по административному и финансовому праву.
Родилась в 1960 г. В 1990 г. окончила Кемеровский государственный университет.
Автор ряда статей и монографий по административному и финансовому праву. Автор и составитель реестров: предметов ведения и компетенции органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
В России государственно-частное партнерство проявлялось либо в форме постоянной прочной связи между государственным аппаратом и гражданами (создание кооперативной собственности на основе государственной и частной, обобществление частной собственности), либо в форме гражданско-правовых (договорных) отношений власти и иностранного капитала (создание концессионных предприятий, выделение или дача концессий).
Следует отметить, что в России отношение к государственно-частному партнерству каждый раз выражается в крайностях: то активно привлекается иностранный капитал, то, как в настоящее время, при существовании форм государственно-частного партнерства на практике заново вырабатываются его принципы.
Многие правовые акты изобилуют утверждениями либо о необходимости разработки методической базы оценки инвестиционных проектов и их реализации на принципах государственно-частного партнерства, либо о разработке механизма государственно-частного партнерства и условиях для его реализации. Например, в постановлении Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы"(1) утверждалось, что методическая база оценки инвестиционных проектов и их реализации на принципах государственно-частного партнерства уже создана. А постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы"(2) утверждалось, что необходимо разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов и их реализации на принципах государственно-частного партнерства.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2004 г. N 626(3) создана Правительственная комиссия по вопросам комплексного развития транспортной системы Российской Федерации, одной из задач которой и является разработка названного механизма и условий его реализации.
В постановлении Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 740-ФЗ "О Федеральной целевой программе "Культура России (2006-2010 годы)"(4) указывается, что важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов государственно-частного партнерства, что предусматривает развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры и развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры.
Основания возникновения партнерства или сотрудничества могут относиться и к публично-правовой, и к гражданско-правовой сферам. Виды партнерства и сотрудничества могут быть также различными: социальное или экономическое партнерство (сотрудничество).
Партнерство (сотрудничество) может быть коммерческим или некоммерческим; межгосударственным, международным и внутригосударственным; глобальным, стратегическим, традиционным; взаимовыгодным и не выгодным; деловым и неделовым. А отношения, возникающие в период партнерства или сотрудничества, могут быть постоянными и временными (краткосрочными).
Например, в целях дальнейшего расширения делового партнерства предпринимателей на межрегиональном и международном уровнях и популяризации опыта работы лучших малых предприятий города в пищевой и перерабатывающей отраслях производства российские органы власти могут организовывать и проводить специализированные выставки-ярмарки для предпринимательских структур, занятых в сфере пищевого производства. В рамках выставок-ярмарок они могут предусмотреть организацию семинаров и практических конференций для специалистов и т.д.
В такой форме сотрудничества могут быть реализованы многие из перечисленных выше форм партнерства.
Социальное партнерство в России возникает и развивается в рамках коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений. Стороны в таком партнерстве, как правило, обязуются продолжить совместную работу по совершенствованию нормативно-правовой базы, обеспечивающей функционирование и развитие системы социального партнерства: совершенствование механизма распространения соглашений всех уровней на работодателей и работников; внесение изменений в трудовое, административное, уголовное законодательство РФ в части повышения ответственности работодателей за нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективных договоров и соглашений, решений комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, за умышленные действия по воспрепятствованию деятельности профсоюзов, ликвидации профсоюзных организаций; разработку предложений о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ, касающихся правового регулирования социального партнерства в бюджетной сфере в части уточнения функций и форм представительства органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; продолжение работы по подготовке к ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной); разработка нормативных правовых актов в развитие положений Трудового кодекса РФ.
Могут ставиться и иные задачи.
Россия имеет значительный опыт государственно-частного партнерства в экономической сфере.
Как известно, организация экономического партнерства органов власти с товаропроизводителями, банками и товаропроводящей сетью в целях активизации товарного производства была одной из основных целей и задач создания финансово-промышленных групп (ФПГ) в РФ. Формами такого партнерства при соблюдении определенных условий могли являться:
передача долей акций, принадлежащих субъектам Федерации, в доверительное (трастовое) управление предприятиям, входящим в ФПГ; зачеты задолженностей предприятий, акции которых реализовались на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем инвестиций, предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) в случаях, когда покупателем являлась ФПГ;
предоставление гарантий субъекта Федерации для привлечения различного рода инвестиционных ресурсов, в том числе с использованием механизма залога;
безаукционная продажа или безвозмездная передача в состав ФПГ объектов незавершенного строительства производственного и социального назначения;
приоритетное выделение членам ФПГ земельных участков под промышленное и жилищное строительство;
понижение в несколько раз коэффициента вида деятельности, используемого при расчетах стоимости и размера арендной платы за нежилые помещения, арендуемые участниками ФПГ;
понижение в несколько раз коэффициента использования земельного участка при расчетах стоимости и размера арендной платы за землю, используемую участниками ФПГ;
приоритетное размещение городского (государственного) заказа на производство товаров (работ, услуг) среди предприятий - участников ФПГ;
приоритетное выделение нежилых помещений в удобных частях населенных пунктах для размещения финансовых и управляющих структур ФПГ или фирменных магазинов;
полное или частичное освобождение предприятий, организаций, банковских и других структур, входящих в ФПГ, от уплаты в бюджет налога на имущество на определенный срок;
предоставление структурам, входящим в ФПГ, дополнительных льгот по налогу на прибыль в пределах сумм налога, зачисляемых в бюджет субъекта Федерации;
предоставление товаропроизводящим структурам (магазины, оптовые базы и т.п.), входящим в ФПГ, прав долгосрочной аренды недвижимости.
Тем не менее, некоторые специалисты в России по-прежнему представляют государственно-частное партнерство только как совместную (государственную и частную) деятельность по финансированию инвестиционных проектов или совместному участию в развитии того или иного рынка, возлагая при этом на государство лишь создание условий для благотворительности и развития меценатства.
Подобное толкование определения "государственно-частное партнерство" является неверным и, более того, для российского законодательства очень узким, порожденным неосознанным заимствованием значения (содержания) этого определения из зарубежного законодательства.
Можно предположить, что на такое восприятие государственно-частного партнерства оказал влияние опыт России начала XX в., когда острая необходимость привлечения капиталов извне заставляла наше государство рассматривать государственно-частное партнерство только как создание концессионных предприятий с иностранными инвесторами(5). Но такая практика была вынужденной, заимствованной из практики зарубежных государств, принадлежащих к континентальной правовой семье, где основная масса государственных (муниципальных) объектов составляет так называемые публично-правовые имущества государства и других публично-правовых образований (domaine public d'Etat, domaine public municipal). Договоры по использованию таких имуществ являются не гражданскими, а публичными (в Германии) или административными (во Франции). Тем не менее, все взаимоотношения органов публичной власти с лицом, которое берет на себя бремя расходов по содержанию и эксплуатации такого объекта, строятся на договорной основе, причем договор заключается хотя и из публичных интересов, но на основе норм гражданского права. В зарубежном законодательстве такие договоры относятся к форме государственно-частного партнерства. Однако это не соответствует современным конструкциям норм российского законодательства.
В настоящее время государственно-политическая и социально-экономическая ситуация в России, в отличие от многих европейских государств, существенно изменилась. Активно создаются и развиваются новые институты права или предметы регулирования, развивается новая система права, все активнее вовлекаются различные слои общества в деятельность органов государственной, в том числе исполнительной власти, создается принципиально новый правовой механизм взаимодействия власти и бизнеса. Поэтому для российского права в определении содержания понятия "государственно-частное партнерство" вполне допустимы элементы гражданско-правовых и публично-правовых договоров, а также иных форм взаимодействия власти и бизнес-структур.
Продиктованы такие особенности еще и тем, что в российский переходный период необходимость активного сотрудничества со всеми представителями гражданского общества, которые разделяют цели, поставленные в государственных программных документах (посланиях Президента РФ, Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ и др.), назрела со времен начала перестройки.
В российском праве определение "государственно-частное партнерство" в настоящее время имеет иное значение, не ограничивающееся только гражданско-правовыми договорными отношениями власти и бизнеса. И хотя российская система права пополнилась "новым"(6) видом предпринимательских договоров - концессионными соглашениями (договорами, контрактами) как формой партнерства, это не единственная форма государственно-частного партнерства(7).
Согласно российскому законодательству одной из форм государственно-частного партнерства является "сорегулирование (бизнеса и власти)"(8), т.е. совместное регулирование тех или иных общественных отношений государством и представителями определенных представителей бизнеса. Это обусловлено острой необходимостью вовлечения общественных слоев населения в развитие демократических основ в России.
Формы сорегулирования различны: долгосрочные публичные договоры о сотрудничестве - общего характера или профильные; участие в целевых комплексных программах; некоторая "самостоятельность" представителей бизнеса в рамках государственного управления; выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд; совместные государственно-частные проекты; государственная поддержка малого и среднего бизнеса; дерегулирование, т.е. передача отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным негосударственным организациям(9). Разработчики административной реформы предлагают определить меру участия негосударственных организаций в выполнении компетенции органов власти в виде передачи функций на аутсорсинг.
В соответствии с Концепцией Административной реформы в Российской Федерации в 2006- 2008 гг., утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, аутсорсинг - это механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.
Передача функций возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Негосударственным организациям можно передать типичные функции по аттестации, сертификации, квалификационным экзаменам участников рынка, контролю за участниками рынка - проверке качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности, выработке стандартов качества оказываемых услуг; созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений(10).
Указание в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. на аутсорсинг базируется на мировом опыте эффективности осуществления административно-управленческих процессов, более эффективного контроля издержек деятельности, фокусирования внимания органов исполнительной власти на их основной деятельности, повышения качества услуг, обеспечения доступности новых технологий, сокращения капитальных затрат, сокращения числа административного и управленческого персонала, существенной экономии бюджетных средств, достигнутом в процессе проведения административных реформ. Внедрение в российскую практику аутсорсинга может существенно повлиять на формы государственно-частного партнерства, поскольку может произойти передача субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг: государственных социальных, негосударственных социальных и др.(11)
Эффективным для государственно-частного партнерства может являться и совместное правотворчество, а точнее - активное участие представителей бизнеса в правотворчестве субъектов права законодательной инициативы: проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами, институтами и т.п. проектов федеральных законов, нормативных актов Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных нормативных актов(12).
Как известно, создание совместных норм, выражающих своего рода укрупненные корпоративные интересы, таких как Корпоративный кодекс, одобренный в 2001 г. Правительством РФ, и разработка на его основе многочисленных кодексов в больших корпорациях является также одной из форм государственно-частного партнерства.
Более того, постановлением Правительства РФ от 17 июня 2005 г. N 383 утверждены Типовой кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, и Правила согласования кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, с Федеральной службой по финансовым рынкам, что уже послужило активному принятию соответствующих корпоративных правовых документов.
Такую форму государственно-частного партнерства пытаются ввести и на уровне федерального закона. По проекту федерального закона "О саморегулируемых организациях" саморегулируемая организация сможет представлять интересы участников саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления. Проектом также планируется установить норму о том, что саморегулируемая организация будет иметь право участвовать в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти заключения по результатам проводимых ими независимых экспертиз проектов актов и вносить на рассмотрение органов государственной власти и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации государственной и муниципальной политики в отношении предмета саморегулирования.
Хотя Правительством РФ дан отрицательный отзыв на законопроект с указанием о том, что "фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти"(13), однако это лишний раз свидетельствует о том, что следует усилить общественное "давление" на отдельных чиновников с тем, чтобы пришло осознание того, что государственно-частное партнерство в России уже имеет контуры различных форм своего проявления и эти контуры имеют перспективы роста, а следовательно, и правовые основы для своего развития.
Надеемся, что проводимые в стране реформы, как отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом, внесут коррективы и поспособствуют развитию существующих форм государственно-частного партнерства, а также стабилизируют взаимоотношения власти, бизнеса и общества в целом.
***
Внедрение в российскую практику аутсорсинга может существенно повлиять на формы государственно-частного партнерства, поскольку может произойти передача субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг: государственных социальных, негосударственных социальных и др.
(1) СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
(2) СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 694.
(3) СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4651.
(4) СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5528.
(5) Стоит напомнить о том, что весь XX в. гражданско-правовые отношения в виде концессий применялись лишь к иностранному капиталу и по существу являлись партнерством России с представителями иностранного капитала. В России существовали концессионные предприятия, в которые инвестировали свои средства представители иностранного капитала. В структуре Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета длительное время существовал Главный Концессионный Комитет, который и определял по согласованию с Народным Комиссариатом Внешней Торговли порядок участия иностранного капитала в тех или иных сферах государственного управления.
(6) Речь идет о новом содержании концессионных соглашений. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 1154-ФЗ "О концессионных соглашения" установлено, что концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
(7) Особенностью концессионного соглашения является то, что объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения, а именно государства (РФ, субъектов Федерации, муниципалитетов). Другая сторона соглашения - это всегда частное лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права. В отличие, например, от обычного гражданско-правового договора, по которому стороны просто обмениваются правами и обязанностями, концессионное соглашение, по представлениям правовой теории, изначально выступает, скорее, как акт наделения (дарения, пожалования, уступки) со стороны государства правами, которые недоступны или ограниченно доступны в гражданском обороте. См.: Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. М., 2002. С. 27-28.
(8) См. подр.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М.: Теис, 2002.
(9)См.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование //Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86-96.
(10) См.: Шаров В.А. Об основных элементах административной реформы //Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19-28.
(11) См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные//Журнал российского права. 2004. N 10.
(12) См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке//Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14-26.
(13) Официальный отзыв Правительства РФ от 13 октября 2003 г. N 6908п-П5 на проект федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях".
  •  Литература
  •  Программы
  •  Поиск
  • Форум