1.7. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК РЕАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ НАСЕЛЕНИЯ

Морозова Л.Д., к.ю.н., доцент Зав. кафедрой публичного права Российского государственного гуманитарного университета (филиал в г. Костроме)

Усиление роли государства как субъекта социального управления вызвано потребностью реализации теоретических концепций о построении подлинно демократического правового государства. Изменения в экономической и политической жизни страны за последние 10-15 лет закреплены в конституционных нормах, значительная часть которых нацелена на развитие социального диалога и партнерства в обществе. Социальный диалог и партнерство как элементы, способствующие становлению гражданского общества. Современная Россия пытается решить проблему создания гражданского общества, то есть, такого общества "ориентированного на конкретного человека, создающего атмосферу уважения к правовым традициям и законам, обще гуманистическим идеалам, обеспечивающего свободу творческой и предпринимательской деятельности, создающего возможность достижения благополучия и реализации прав человека и гражданина, органично вырабатывающего механизм ограничения и контроля за деятельностью государства", (1) общества, в котором граждане имеют потребности и возможности самостоятельно, по договоренности между собой, по собственной инициативе, под свою ответственность и на законных основаниях добиваться упорядоченности своего общежития в местах непосредственной жизнедеятельности. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно (2).

Таким образом, задача современного периода с одной стороны поставить заслон излишнему вмешательству государства в дела гражданского общества и личную жизнь гражданина, зафиксировать обязанности государства перед гражданским обществом, с другой - поднять политическую волю населения посредством реализации демократических институтов на уровне местного самоуправления и конкретно - территориального общественного самоуправления - модель активной социализации человека, приобщения, включения его в жизнь общества, в действия по правилам выработанным этим обществом с учетом достигнутого им уровня правовой культуры. (3) Особенно рельефно это проявляется на муниципальном уровне. Решение вопросов местного значения необходимо реализовывать на языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии с населением.

Реализация стандартов демократии в России предполагает внедрение этих стандартов на уровень местных органов власти. Решение данной проблемы в сфере государственного строительства - задача многоплановая. Эффект от реализации данной концепции определяется тем, насколько адекватно она отражает состояние социальных потребностей общества, лежащих в основе реализации национальных проектов. Современная доктрина местного самоуправления, основанная на европейских правовых стандартах и закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 г., обрела качество правового дуализма: во-первых, самостоятельности публичной власти, и, во-вторых, формы самоорганизации граждан на местном уровне. "Ни одна из актуальных задач, стоящих перед нашей страной не может быть решена без обеспечения прав и свобод граждан, без развития демократии и гражданского общества". (4) Хотя Конституция закрепила в ст. 12 принципы местного самоуправления, но содержания принципов не определено. Есть официальный документ: Европейская Хартия местного самоуправления, где под местным самоуправлением понимается "право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения".

Понятия "гражданское общество" было введено в научный оборот Гегелем, но и в современной России нет единого понимания его и являются предметом научного интереса ученых, многих государствоведов (5). Демократия и формирование гражданского общества являются взаимосвязанными элементами в научной литературе. (6)

Идея новой модели социальной организации общества, основана на активном участии в политической жизни широких слоев населения, с одной стороны, и необходимых для этого условий - с другой. "Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного общества" (7). Такое сотрудничество крайне важно в вопросах обеспечения как уважения обеспечения прав человека, так и их обеспечения.

Содержание ст.25 Всеобщей Декларации прав человека о том, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его самого и его семьи - свидетельство признания прав человека высшей ценностью. (8) Интересы государства должны и могут быть приоритетными лишь в той мере, в какой они представляют и защищают интересы общества в целом. Данное положение является и главным в концепции правового государства.

Решение вопросов реализации условий, обеспечивающих высокий жизненный уровень предполагает и создание такого состояния общества, который позволял бы любому члену общества не только достойно существовать, но и активно проявлять политическую волю. Большое место в реализации вышеуказанных положений принадлежит институту самоуправления. Местное самоуправление, формулирует волю народа, обеспечивает связь между государством и народом, и обладает способностью консолидировать самоуправляемые социальные общности, создает условия для непосредственного осуществления власти гражданами.

Власть на местах, более чем какой-либо другой уровень власти ориентирован на реализацию экономических потребностей населения, не может игнорировать мнения отдельного человека и местных сообществ. Эффективность самоорганизации жителей в решении местных вопросов в общих интересах проявляется именно на уровне населения. (9)

Обществу на современном этапе должна соответствовать другая парадигма в сфере социального мышления, и в отношении принципов социального партнерства, чем это было до перестройки. В этом парадигма нормы права выполняет вспомогательную роль и выступает средством коммуникации, обеспечивая необходимое взаимодействие субъектов права, как первоначальным элементом системы права, т.е. не норма права, а правовой субъект. Поэтому сегодня можно вернуться к основному нравственно-гуманистическому принципу, сформулированному Э.Кантом, смысл которого состоит в том, что в своих поступках человек должен относиться к себе и к другим только как к цели и никогда - как к средству. То есть естественным для любого общества в целом является стремление к повышению жизненного уровня людей, улучшению качества жизни, как в сфере экономики, так и других областях человеческой деятельности, но статус человека и его реальная наполняемость должна служить мерой и критерием всех общественных перемен.

Реализуя основную концепцию Федерального закона о местном самоуправлении, усиления гражданского участия в осуществлении местного самоуправления и исполнения обязанностей органов муниципальных образований по реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, государство решает проблему реализации жизненных потребностей членов общества, посредством совершенствования институтов и механизмов демократического государственного управления. (10)

Одним из таких институтов является институт территориального общественного самоуправления. По своему содержанию представляет динамичную форму жизнедеятельности людей, основанную на их способности и возможности к объединению и самоорганизации, поэтому государственные органы и органы местного самоуправления заинтересованы в его развитии. Территориальное общественное самоуправление, как институт местного самоуправления, выступает и как самостоятельная обособленная подсистема в решении целевых функций, связанных с вопросами местного значения, поскольку предоставляет органам местного самоуправления возможность более эффективного решения вопросов, касающихся предметов их ведения. Особенность органов территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления проявляется в его дуалистической природе - во-первых, это институт местного самоуправления, сочетающий в себе элементы муниципального (публичного) управления и, во-вторых, - это институт общественного (гражданского) самоуправления граждан.

Определение территориального общественного самоуправления дано в статье 27 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" Это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. (11) Как следует из определения, активизируя участие людей в самоуправлении на низшем уровне по месту жительства, территориальное общественное самоуправление формирует основу гражданского общества России, т.е. выступает как механизм для развития гражданского общества.

Взаимоотношения населения и государства требуют в настоящее время создания принципиально новых механизмов взаимодействия. Одним их таких механизмов, способных повлиять на позитивное преобразование в социально-экономической, государственно-правовой сфере, являются ТОСы.

Статистические данные отражают тенденцию к увеличению ТОСов: если, 1 июня 1997г. 13383 муниципальных образований России насчитывали 7822 органа территориального общественного самоуправления, (12) в настоящее время территориальные общественные самоуправления насчитывают более 50 тыс. В Красноярском крае действует 8000 органов ТОС, с вовлечением населения более 1,4 млн. чел. (50% населения края). (13) В Костромской области действует 748 органов ТОС (14), которыми в 2006-2007гг. вовлечено к различным работам более 250 тыс. человек, т.е. почти 52% численности всего населения Костромской области.

Рост численности данного общественного института в регионах России позволяет видеть в нем значимый социально-политический фактор.

Реформа исполнительной власти невозможна без реформирования местного самоуправления. Направления этой реформы выступают неизбежным фактором оптимизации государственной, местной властей, предполагает расширение инициативы, самостоятельности и непосредственного участия населения в реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления. Создание ТОСов являются одним из этапов в развитии территориального самоуправления. Началом, повлекшим возникновение ТОСов являются уличные, домовые комитеты, сходы граждан по месту жительства. Но, по сравнению с уже существовавшими формами участия населения в осуществлении местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление несет в себе иное начало, в основе которого лежит форма непосредственной демократии, когда население реализует свое естественное право на участие в решении проблем, затрагивающих их индивидуальные и корпоративные интересы на местах. От других общественных институтов - общественных объединений, товариществ собственников жилья, политических партий ТОСы отличаются по целям их деятельности. Если цель деятельности ТОС определяется как организация граждан для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения, то определения места ТОСа в общей системе самоорганизации пока нет.

Добровольность вступления в ТОСы, свобода деятельности его определяют правовую природу ТОСов в регионах, она неоднозначна и, поэтому нет четкого определения места территориального общественного самоуправления в общей системе самоорганизации на местном уровне. Возникает ряд вопросов о соотношении ТОСа и административно-территориального устройства: ТОС и административно-территориальное устройство разные институты, разноплановые, но именно административно-территориальное устройство субъектов стало отправным моментом в формировании ТОС. Отличие состоит, прежде всего, в установлении конкретных требований установления границ и их изменения, классификации, наименовании административно-территориальных единиц, но ТОСы имеют другой значимый элемент условий деятельности - это предмет ведения. И в этом смысле ТОСы становятся зависимым от наименования административно-территориальной единицы субъектов Российской Федерации, т.е. вторичным элементом. Некоторая неточность в определении данных понятий хотя и оправдывается ранним периодом возникновения исследований по теме, но практика требует разрешения данной проблемы в ближайшее время. (15)

Различное толкование системообразующих понятий о территориальном общественном самоуправлении, правовая неурегулированность их статуса, компетенции и взаимоотношений органов территориального общественного самоуправления с властными структурами всех уровней, позволяет региональным органам власти различно трактовать муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Как следствие этого в различные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации закладываются понятия организационно-правовых форм территориального общественного самоуправления - от общественных объединений до низовых структур органов местного самоуправления.

Так, А.А. Уваров признает, что территориальное общественное самоуправление в отличие от органов местного самоуправления не является проявлением публичной власти. При этом соответствующую деятельность А.А. Уваров считает "общественно-властной". (16) В связи с этим, определение понятия "общественная власть" на муниципальном уровне, ее качественные характеристики, совместимость с современными доктринами прав и свобод человека и гражданина, правового государства - это основные задачи, требующие разрешения. Нам представляется, что разрешение данных задач целесообразно начать с приведения нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, поскольку именно на властные структуры регионов ложится основная нагрузка по формированию нормативно-правовой базы о территориальном общественном самоуправлении. Поэтому необходимо во всех субъектах Российской Федерации сформировать необходимую правовую базу - принять специальные законы, определяющие и правовой статус территориального общественного самоуправления, и его место в системе местного самоуправления.

(1) Перевалов В.Д. Гражданское общество и правовое государство. В кн.:. Теория государства и права. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 2000. С 95.

(2) См.Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. 2006г.// Российская газета 11.05.2006г.

(3) Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т.1.М., 2001.С.133.

(4) Послание Президента Российской Федерации. 2006г.// Российская газета 11.05.2006г.

(5) Венгеров А.П. Теория государства и права. М., 1999. С.516.; Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане. Т.1. - М., 1994. С.95.

(6) Послание Президента Российской Федерации. 2006г.// Российская газета 11.05.2006г.

(7) Путин В.В. Гражданское общество нельзя создать по указке. Выступление в Государственном Кремлевском Дворце М. 21.11.2001г. Бондарь Н.С. Права человека и местного самоуправления в Российской Федерации. Росто/н Дону. 1998.; Рудинский Ф.М, Наука прав человека и проблемы конституционного права. М.,2006.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000: Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать.//Российская Федерация сегодня. 2003. В.В.Путин Гражданское общество нельзя создать по указке. Выступление в Государственном Кремлевском Дворце М. 21.11.2001г.; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007г.//Российская газета 11.05.2007г.

(8) Всеобщая Декларация прав человека. См. СССР и международное сотрудничество в области прав человека. М., 1999.

(9) В.В.Путин Гражданское общество нельзя создать по указке. Выступление в Государственном Кремлевском Дворце М. 21.11.2001г.; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007г.//Российская газета 11,05.2007г.

(10) См.послание Президента Путина В. Федеральному Собранию Российской федерации.//Российская газета 11 мая 2006г.

(11) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - 2-е изд. - М.:Ось-89, 2004. - 96С. (Актуальный закон).

(12) Вестник избирательной комиссии РФ. 1997. N4 (46). С100-105.

(13) Калаченко Л.А. Развитие территориального общественного самоуправления в Красноярском крае.// Материалы Международной конференции "Проблемы организации территориального общественного самоуправления в регионах России", (Москва, 2006 г.).

(14) Морозова Л.Д., Гайкалов С.П., Анцупов В.В. Территориальное общественное самоуправление. Информационный бюллетень. N5 Управление по работе с муниципальными образованиями администрации Костромской области. - К., 2006г.

(15) См. О соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных органов местного самоуправления. //Закон и право. N1,2008. С.60-61.

(16) Уваров А.А. Система местного самоуправления. //Конституционное и муниципальное право. 2002.N2.




  •  Литература
  •  Программы
  •  Поиск
  • Форум